최근 중국은 우크라이나 전쟁 종식을 위한 12가지 평화 계획을 발표했다. 하지만 이 계획은 종이에 인쇄된 것 그 이상의 가치를 찾기 힘들다. 시진핑 주석은 전쟁을 벌이는 두 나라 사이에서 정직한 중개자 역할을 하기보다는 중국이 자국의 상업적, 경제적 이익을 확보하기 위해 얼마나 멀리까지 갈 의향이 있는지를 보여주었다. 결국 지난주 푸틴과의 정상회담을 통해 중국은 우크라이나 전쟁으로 인한 러시아의 고립을 이용해 값싼 러시아 에너지에 접근할 수 있게 됐다. 중국은 우크라이나 국민을 상대로 자행된 전쟁범죄와 인권침해에 대해서는 아무런 말도 하지 않았다.
20일 전의 제14차 전국인민대표대회에서 시진핑 주석은 세계 외교에서 중국이 평화와 번영의 세력으로서 건설적인 역할을 하고 있다고 말했다. 중국은 개발도상국에 인프라를 제공하는 일대일로 정책을 추진하고 있다. 최근에는 사우디아라비아와 이란의 관계 정상화를 위한 회담을 주최하기도 했다. 그리고 2월에는 우크라이나 전쟁 종식을 위한 평화 계획을 발표했다. 이 모든 것이 좋게 들릴지 모르지만, 나는 중국이 러시아와 우크라이나 간의 평화 협상을 중개하는 데 정말로 관심이 있거나 능력이 있다고 생각하지 않는다.
첫째, 중국은 분쟁에서 중립적인 당사자로 자신을 묘사하려고 한다. 중국 정부는 “항상 분쟁을 객관적이고 공정한 시각으로 바라보고 있다”고 스스로 말한다. 그러나 한쪽이 다른 쪽을 무력 침공한 사실을 인정하지 않으면서 공정성을 공언하는 것은 중국이 모스크바에 유리한 편견을 가지고 있음을 분명히 드러내는 것이다. 더욱이 중국은 공정성을 주장하면서 러시아 경제제재에 반대하고 미국과 나토가 러시아와의 전쟁을 ‘도발’한 책임이 있다는 허위 정보 캠페인을 벌여 왔다. 이는 공정한 것이 아니다.
둘째, 우크라이나에 대한 중국의 평화 계획은 중국이 북한 비핵화와 관련하여 발표했던 선언을 뚜렷하게 상기시킨다. 즉, 성명에는 평화, 상호 존중, 외교 및 ‘윈윈’ 등 꽃처럼 아름다운 언어와 숭고한 원칙으로 가득 차 있다. 이러한 성명은 그 자체로 공격적이지는 않지만, 그와 동시에 실행 가능한 계획이나 구체적인 정책 제안은 뒤따르지 않는다. 중국은 북한에 대해 항상 “주권 존중”과 “핵 없는” 한반도를 요구했지만, 이를 달성하기 위한 구체적인 행동 계획은 제시하지 않았다. 대신 미국을 비롯한 다른 국가들이 창의적인 비핵화 외교를 펼칠 것을 촉구했다. 우크라이나에서도 마찬가지로 중국은 전쟁 종식을 위한 구체적인 계획을 제시하지 않고 있다. 외교 브로커(중개자)가 되기 위한 투자는 정치적, 경제적 비용을 수반하기 때문이다. 중국은 우크라이나나 러시아를 대신해 자국의 정치 자본을 지출하는 데 관심이 없다. 예를 들어, 러시아가 우크라이나로부터 빼앗은 영토를 반환하거나 푸틴이 민간인 표적에 대한 비인도적인 공격을 중단하도록 요구하지 않는다는 것이다. 대신 중국은 모스크바에 대한 그 어떤 조건도 없이 러시아에 대한 서방의 경제제재를 중단할 것을 광범위하게 요구하고 있다. 중국 성명에서 한 가지 건설적인 요소는 핵 확장을 피하라는 요구뿐이었다.
시 주석과 푸틴의 정상회담은 경제 협력과 파트너십 강화에 관한 두 가지 합의를 도출했다. 우크라이나 전쟁에서 이른바 ‘정직한 브로커’ 외교를 펼친 중국의 목표가 여기서 분명해진다. 지금 푸틴은 절망적인 상황에 처해 있다. 그는 우크라이나 전쟁에서 승리하지 못하고 있다. 그의 경제는 국제 경제제재 강화로 무너지고 있다. 국제형사재판소(ICC)는 전쟁범죄 혐의로 푸틴의 체포를 촉구했다. 중국은 푸틴의 약점과 고립을 이용하고 있다.
중국 외교는 평화 증진이나 ‘윈윈’ 외교라는 지속적인 목표보다는 자국의 상업적 이익이 최우선 목표다. 전쟁 중 모스크바에 대한 서방의 제재에도 불구하고 중국이 러시아 석유를 대폭 할인된 가격에 계속 구매해 온 것은 사실이다. 실제로 러시아는 2023년 사우디아라비아를 제치고 중국에 가장 많은 석유를 공급하는 국가가 될 것이다. 또한 푸틴 대통령은 정상회담에서 시 주석과 함께 2030년까지 러시아의 가스 수출 경로를 유럽에서 아시아로 변경하는 ‘시베리아의 힘 2′ 프로젝트에 대한 계획을 밝혔다.
이 값싼 러시아 에너지에 접근하기 위해 중국이 지불하는 비용은 약소하다. 미국이 중국이 공언한 공정성이 명백한 거짓말이라고 비판한 것처럼 중국은 서방에서의 평판에 약간의 손상을 입긴 했지만, 이는 시 주석에게는 거의 문제가 되지 않는다. 시 주석은 이번 정상회담을 통해 푸틴에게 공개적인 체면을 세워주고, 푸틴에게 ICC 기소로부터 안전한 방문지를 제공할 수도 있다. (전쟁 발발 이후 푸틴이 방문한 유일한 국가는 이란뿐이다.) 이것은 (값싼 러시아 에너지에 접근하기 위해) 지불해야 할 작은 대가다. 게다가 중국이 러시아에 무기를 판매할 계획을 공개적으로 발표할지도 의문이다. 이는 중국에게 득보다 실이 훨씬 더 많기 때문이다. (일부 무기를 러시아에 비밀리에 제공할 수는 있다.)
마지막으로, 푸틴과의 정상회담은 시 주석에게 우크라이나 전쟁에 대한 나토와 미국의 인도 태평양 동맹국들 간의 결속력에 대한 반대 담론(counternarrative)을 제시했다. 동맹국 간 결속력 강화의 한 예로 한일 간 징용 합의가 있으며, 이는 한일뿐만 아니라 한미일 3국, 쿼드, 다자 경제 안보 연합 간의 협력 수준을 높일 기회를 열어준다. 바이든 미국 대통령이 한일 합의를 진심으로 지지한 반면, 시진핑 주석은 이를 비판한 것은 시사하는 바가 크다. 따라서 시 주석은 이러한 민주적 연합에 대응해 중국-러시아 축의 일관성을 보여주는 데 가치를 두고 있다.
그러나 이러한 모든 고려 사항으로 인해 중국은 딜레마에 빠졌다. 한편으로는 서방에 대항하는 연대의 표시로 푸틴을 형식적으로 지원할 수 있다. 다른 한편으로 푸틴이 흔들리면 시 주석은 중국이 서방의 다음 타깃이 될 것이라고 믿기 때문에 푸틴이 전쟁에서 패배하도록 내버려둘 수 없다. 따라서 우리는 중국이 북한에 하는 것처럼 러시아에 할 것이라고 예상해야 한다. 중국은 푸틴(또는 김정은)을 유지하기 위해 최소한의 지원을 제공하는 동시에 절박한 모스크바(또는 평양)의 파트너로부터 최대한의 상업적 이익을 뽑아낼 것이다.
시 주석과 푸틴 대통령의 회담 당일 기시다 후미오 일본 총리가 키이우에서 볼로디미르 젤렌스키 대통령을 지원하기 위해 예고 없이 우크라이나를 방문했다는 점은 주목할 만하다. 이러한 방문은 한때 분리되어 있던 유럽 대서양과 인도 태평양 전역(theater)이 유럽 전쟁의 결과로 어떻게 하나의 전역으로 통합되었는지를 보여준다. 또한 아시아가 미국, 일본, 호주 등이 이끄는 서방 동맹국 블록과 중국, 러시아, 이란, 북한 등이 이끄는 블록으로 나뉘어 경쟁 그룹을 형성하는 모습을 보여준다.
아래는 원문.
China’s Dishonest Broker Role in Ukraine.
Last month, China put forward its 12-point peace plan for ending the war in Ukraine. The plan was not worth the paper upon which it was printed. Rather than acting as an honest broker between the two war combatants, Xi Jinping demonstrated how far China is willing to go to secure its commercial economic interests. In the end, his summit with Putin last week provided China with access to cheap Russian energy because Beijing capitalized on Russia’s isolation as a result of the war in Ukraine. China had nothing to say about the war crimes and human rights violations being conducted against the Ukrainian people.
Coming out of the 14th National People’s Congress two weeks ago, Xi Jinping spoke of China’s constructive role as a force for peace and prosperity in global diplomacy. China points to its Belt and Road Initiative in the Global South as providing infrastructure to the developing world. More recently, it hosted talks between Saudi Arabia and Iran to normalize political relations. Then in February, it published its peace plan for ending the war in Ukraine. As good as this may all sound, I am not hopeful that China is really interested or capable of brokering a peace deal between Russia and Ukraine.
First, China tries to portray itself as a neutral party in the conflict. In Beijing’s own words, the government says it has “always taken an objective and impartial view of the conflict.” However, to profess impartiality while not acknowledging the fact of an unprovoked invasion by one party against the other reveals clearly China’s bias in favor of Moscow. Moreover, while claiming impartiality, China has opposed the global economic sanctions against Russia and has executed a disinformation campaign saying that the United States and NATO are responsible for “provoking” the war with Russia. This is hardly impartial.
Second, China’s peace plan for Ukraine reminds me very much of the pronouncements that China used to make with regard to North Korean denuclearization. That is, the statements are full of flowery language and high principles calling for peace, mutual respect, diplomacy, and “win-win” solutions. These statements, in and of themselves, are not offensive, but at the same time, they are not followed by an actionable plan or specific policy proposals. With North Korea, China always called for “respect for sovereignty” and a “nuclear-free” Korean peninsula, but would provide no concrete plan of action for achieving this. Instead, it would call on the United States and others to come up with creative denuclearization diplomacy. The same is true in Ukraine – China offers no specific plan for ending the war. That is because an investment in being a diplomatic broker carries political and economic costs. China is not interested in spending its own political capital on behalf of Ukraine or Russia. For example, it is not willing to call for Russia to return the territory it has taken from Ukraine or for Putin to stop the inhumane attacks against civilian targets. Instead, it offers broad calls for ending Western economic sanctions against Russia without any actions required of Moscow. The one constructive element of China’s statements has been the call to avoid nuclear escalation.
The summit between Xi and Putin produced two agreements on economic cooperation and on deepening partnerships. It is here that China’s objectives in its so-called “honest broker” diplomacy in the Ukraine war becomes clear. Putin is in a desperate situation. He is not winning the war in Ukraine. His economy is crumbling under the weight of global economic sanctions. The ICC has called for Putin’s arrest for war crimes. China is capitalizing on Putin’s weakness and isolation.
Chinese diplomacy is foremost about its commercial interests rather than an abiding goal of promoting peace or “win-win” diplomacy. It is a fact that China has continued to buy Russian oil at deeply discounted prices despite Western sanctions on Moscow during the war. Indeed, Russia is now the largest supplier of oil to China in 2023, overtaking Saudi Arabia. Moreover, Putin revealed during the summit his plans with Xi on a Power of Siberia 2 major pipeline project that would re-route Russian gas exports from Europe to Asia by 2030.
The cost to China of accessing this cheap Russian energy is miniscule. China suffers some reputational damage in the West (the US has criticized China’s professed impartiality as an outright lie), but that hardly matters to Xi. Xi provides some public face to Putin with the summit, and perhaps offers Putin a place to visit where he will be safe from ICC prosecution (the only country Putin has visited since the start of the war is Iran). This is a small price to pay. Moreover, I doubt that China will announce publicly any plans to sell weapons to Russia, which has much more downside than upside for Beijing (though it may provide some weapons secretly).
Finally, the summit with Putin provides Xi with a counternarrative to the cohering of NATO and U.S. Indo-Pacific allies over the war in Ukraine. An example of this increased cohesion among allies was the labor conscription deal between Japan and Korea, which opens up opportunities for greater levels of cooperation between not only Korea and Japan, but US-Japan-Korea trilaterals, Quad workstreams, and multilateral economic security coalitions. It is telling that while US President Biden heartily endorsed the Japan-Korea deal, Xi Jinping criticized it. Therefore Xi sees value in showing coherence of the China-Russia axis in response to these democratic coalitions.
All of these considerations, however, put China in a dilemma. On the one hand, it provides some token support for Putin in a sign of solidarity against the West. On the other hand, it cannot afford allowing Putin to lose the war because if Putin falters, then Xi believes China will be next in the West’s crosshairs. Thus, we should expect to see China do to Russia what it does to North Korea – Beijing will provide just the minimum amount of support to keep Putin (or Kim Jong Un) afloat, while also extracting maximum commercial benefit for China from its desperate partner in Moscow (or Pyongyang).
It is noteworthy that the same day of Xi’s meeting with Putin, Japanese prime minister Fumio Kishida made an unannounced trip to Ukraine to support President Volodymyr Zelensky in Kyiv. These visits show how the Euro-Atlantic and Indo-Pacific theaters, which were once decoupled, are now a single theater as a result of the war in Europe. It also shows the bifurcation of Asia into competing groups of the western allies led by the U.S., Japan, Australia and others in one bloc, and the Chinese, Russians, Iranians and North Koreans in the other bloc.