2004년 시행된 ‘성매매 특별법’은 ‘성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률’과 ‘성매매 방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률’ 등 두 개 법률을 통칭하는 개념이다. 2000년과 2002년 발생한 전북 군산 집창촌 화재가 입법의 계기가 됐다. 성매매 특별법 제정으로 모든 성매매가 금지됐고, 이를 위반하는 행위를 처벌하는 ‘전면적 금지주의’가 채택됐다.
그렇다고 이전에 우리나라에서 성매매가 합법화됐던 건 아니다. 성매매 특별법 제정 이전 최초의 성매매 규제 정책은 미군정(美軍政)에 의한 공창(公娼) 폐지다. 앞서 구한말에 일본인 거류지에는 집창촌이 형성됐고, 일제는 공창제를 실시했다. 하지만 미군정은 1946년 공창제 폐지령을 통해 매춘을 금지하고 위반자를 처벌했다.
1960년 5·16 군사 쿠데타 직후 국가재건최고회의는 ‘사회악 일소’를 이유로 ‘윤락행위 등 방지법’을 만들어 윤락 행위를 금지했다. 이 법은 윤락 여성을 처벌했고, 이후 법 개정으로 윤락 행위의 대상이 되는 남성도 처벌하도록 됐다. 처벌 규정은 ‘윤락행위를 한 자 또는 그 상대자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금·구류 또는 과료에 처한다’는 내용이었다. 지금의 ‘성매매 특별법’ 처벌 규정과 똑같다.
하지만 이 법은 사실상 사문화되면서 단속은 이뤄지지 않았다. 정부는 윤락 행위를 금지하면서도 전국에 70여개 특정 지역에 사창가를 설치해 관리했고, 외국관광객과 미군을 상대로 한 매춘을 방치하면서 윤락행위를 사실상 묵인해왔다. 또 윤락 알선업자나 포주 등 중간 매개자에 대한 제재 수단이 약했기 때문에 성매매 규제 효과는 거의 없었다.
2004년 성매매를 전면 금지한 성매매 특별법이 제정되면서 집창촌 단속은 물론 성매매에 대한 대대적인 단속이 펼쳐졌다. 당시 법 제정 취지는 성매매 알선 행위와 성매매 목적의 인신매매 근절, 성매매 피해자 인권 보호가 주된 목적이었다. 법 제정 때부터 자발적 성매매 행위에 대한 처벌 규정은 논란을 빚어왔다.
외국은 성매매에 대해 어떤 처벌을 내릴까. 2013년 국회 입법정책처 보고서에 따르면 세계적으로 성매매 규제 정책은 크게 ▲금지주의 ▲규제주의 ▲관용주의로 나눌 수 있다.
금지주의는 단순 성매매 행위를 포함해 성매매 조장, 알선 등 일체 성매매 관련 행위를 처벌하는 경우다. 우리나라를 비롯해 일본, 아일랜드, 스웨덴 등이 여기에 해당한다. 스웨덴은 1998년 성매매가 여성과 아동에 대한 착취이고, 인간 존엄성을 해치는 것으로 보고 성매수자들만 처벌하고 있다.
규제주의는 성매매 자체를 허용하면서도 성매매 여성을 관리하는 경우다. 독일, 오스트리아, 네덜란드, 영국 등은 성매매 여성을 등록하고 정기검진, 사회보험 적용 등을 통해 보호하고 있다. 독일은 2002년 성매매를 합법화하고 성매매 여성의 법적·사회적 지위를 높였다. 하지만 이후 성매매 산업으로 유입된 여성이 늘면서 정책 시행의 적절성 논란도 제기되고 있다.
관용주의는 성매매를 금지하지 않고, 성매매 여성을 규율하지도 않는 사실상 성매매 자율 국가다. 성매매 업소에서 성을 파는 행위에 대해서는 금지하고 운영자를 처벌하지만, 개인이 성매매를 하는 행위는 허용하는 식이다. 벨기에, 덴마크, 프랑스, 이탈리아 등이 이 경우에 속하는데, 업소형 성매매가 개인 성매매로 위장돼 대규모 성매매가 이뤄진다는 부작용도 지적되고 있다.