1. 문제제기

세상의 환경이 바뀌어도 계속해서 제기되는 질문들 중의 하나가 바로 정부와 언론이 어떠한 관계를 유지해야 하는가이다. 물론 시대적, 지리적, 정치적 측면에서 정부와 언론의 관계를 정의하는 방식도 다를 것이고 이에 따른 관계 모델의 설정도 차이가 있을 것으로 보인다. 이러한 이유 때문에 일부 학자들은 국가와 언론의 관계가 정체적인 것이라기보다는 시계의 진자추가 좌우로 흔들리는 것처럼 동태적이고 역동적이라고 설명하기도 한다(Rivers, Miller & Gandy, 1987). 이들에 따르면 정부와 언론은 사정에 따라 갈등적 관계와 공생적 관계를 수시로 바꾸어 가면서 움직일 수밖에 없다고 한다. 이러한 시각이 일견 타당하기도 하지만 어떠한 정부-언론 관계가 가장 바람직한 상태인가를 설명하기에는 부족하다.

실제로 말도 많고 탈도 많은 것이 정부와 언론과의 관계설정이다. 한국의 경우에도 새로운 정부가 들어설 때마다 어떠한 형식으로 언론과 정부의 관계가 정립되어야 하는가에 대한 논의들이 계속되어 왔다. 제5ㆍ6공화국의 경우 언론은 억압적이고 권위주의적 언론정책에 종속된 관계였다면, 문민정부와 국민의 정부시대에는 언론과 정부와는 전형적인 갈등과 공생의 반복된 관계였으며, 참여정부 시대에 들어서는 ‘개혁’의 기본바탕 위에서 언론과의 관계정립을 모색해 나가는 시점에 있다.

최근 새정부 출범이후 청와대와 문화관광부 등이 시도하는 기자실 개선과 취재시스템 변화를 둘러싸고 한쪽에서는 기자실의 제도적 폐단과 잘못된 언론의 취재관행을 바로잡을 수 있는 좋은 기회가 될 것이라는 기대의 목소리가 있는가 하면, 한편에서는 정부의 정책이 언론의 취재ㆍ보도의 자유를 침해가 될 수 있다는 우려의 목소리가 나오는 등 이견과 논의들이 첨예하게 대립되는 양상을 보이고 있다. 이러한 대립되는 목소리의 분출은 어쩌면 당연한 일인지 모르다. 왜냐하면 이전의 정부-언론 관계가 재규정되는 시점에 있어 많은 새로운 제안들과 정책의 수립, 그리고 이것들이 수용되는 과정에서 발생하는 시행착오는 필수적이라고 할 수 있기 때문이다.

그럼에도 불구하고 과연 기밀주의를 존재원칙으로 삼고있는 정부와 정부에 관한 정보를 최대한 많이 그리고 정확하게 국민들에게 전달하면서 정부의 비리를 감시하고, 고발하는 언론의 본질적 역할을 생각할 때 이들 간의 관계는 어떠한 형태의 것이 바람직한가하는 질문은 계속될 수밖에 없다고 하겠다. 이에 대한 해답을 위해서는 이들 관계가 유동적이라든지, 건전한 갈등관계를 유지해야 한다든지(Dennis & Merrill, 2001), 제4부로서의 파수견(watchdog) 기능을 해야한다든지(Levy, 1985) 하는 시각으로 단순화해서 바라보는 것에 머무르기보다는 좀 더 구체적인 관계모델의 설정을 위한 이론적 논의가 요구된다(이재진, 2002).

이러한 논의에 있어 선행되어야 할 것이 바로 ‘국민의 알 권리’에 대한 심층적ㆍ이론적 탐구이다. 왜냐하면 국민의 알 권리는 복잡한 현대에서 정부와 언론의 관계설정에 있어 가장 핵심적인 논거가 되며, 언론이 국민들을 위하여 무엇을 해야 하는가를 결정하는 요인이 되기 때문이다. 다시 말하자면 국민들이 알아야 하는 정보, 특히 정부의 정책집행과 운영절차에 관한 정보를 국민들에게 전달해주고 그 올바른 의미를 해석해 주는 것이 바로 언론의 가장 중요한 역할이며 제1의 존재이유라고 하겠다.

이러한 점에 근거해서 이 연구에서는 과연 알 권리란 구체적으로 무엇이며, 이는 어떻게 발전해 왔으며, 알 권리에 대한 비판적 쟁점들은 무엇이며, 법원은 알 권리를 어떻게 이해하고 있는지를 알아보고자 한다. 이를 위해서 기존 연구와 문헌들을 중심으로 알 권리의 논의들이 어떻게 발전해 왔는가를 소개ㆍ정리하며, 미국과 한국의 관련 판례들을 수집하고 이를 간략히 살펴본다.한국판례들은법원도서관에서발행하는법고을와대법원사이트그리고언론중재위에서발행하는언론관련판례집에서수집하였다

2. 알 권리의 역사적 발전
1) 알 권리의 정의
알 권리에 대해서는 귀가 따갑도록 들어 왔지만 그것이 구체적으로 무엇인지, 정부와 언론의 관계에 있어 어떠한 의미인지, 그리고 그것이 진정 헌법에 의해 보장되는 권리인지 등에 대해서 정확히 알고 있는 사람은 많지 않은 것으로 보인다. 여기에는 언론 자신도 예외가 아니어서 언론도 알 권리를 단순히 추상적인 수준에서만 이해하거나 이를 언론자유와 유사한 개념으로만 알고 있는 경우가 대부분이다. 그럼에도 '국민의 알 권리'가 있다는 신념은 언론인과 여타 미디어 종사자들에게 확산되어 있다.
알 권리란 말 그대로 '무엇인가에 대해 알고자 정보유통 과정에 참여할 권리'라고 할 수 있다. 좀 더 구체적으로 알 권리는 일반 국민들과 언론기관이 함께 모든 정보원으로부터 정보를 자유롭게 취득할 수 있는 권리(한병구, 2000, p.65), 또는 국가의 간섭을 받지 않고 정보를 수집하는 동시에 국가기관이 보유한 정보의 공개를 요구할 수 있는 이행청구의 실현권리라고 할 수 있다.

이는 국민 개개인이 중요한 결정을 내리거나 자신의 복지를 위하여 충분한 정보를 이용할 수 있어야 한다는 논리를 기본 바탕으로 한다. 다시 말하자면 알 권리는 시민자치(self-government)와 복지(public good)를 위한 기본적 권리로서 다른 경제적 자유보다 우월한 지위를 누리며, 언론ㆍ출판의 자유의 한 내용을 이루는 것으로 특히 의사표시를 받아들이는 측면에서의 자유로 이해되어 왔다. 이에 따르면 국민들은 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사형성에 필요한 정보를 수집ㆍ처리할 수 있다(허 영, 1999, p.516). 또한 국가안전보장이나 개인의 사생활을 침해하는 행위가 아닌 한 정당한 이익이 있는 자는 국가가 가진 정보에 대하여 알 권리를 갖는다고 이해된다.

위긴스(Wiggins, 1956)는 알 권리를 정보를 입수하고, 사전검열이나 부당한 보복 없이 발행하고, 커뮤니케이션을 위해 필요한 시설이나 자료에 접근하고, 정부나 여타 시민들의 방해를 받지 않고 정보를 전달하는 국민들의 권리를 의미한다고 보았다. 이에 따르면 국민의 알 권리란 일반 공중들이 자신들이 원하는 공적인 정보를 추구하고 취득하는데 있어서 불법적으로 방해되어는 안 되는 법익이라고 할 수 있다. 결국 알 권리는 정보 수집의 모든 과정을 포괄하며, 그 대상이 되는 정보는 대체로 1) 주권자인 국민이 국정을 판단하는데 필요한 정보, 2) 국민이 사회인으로서 안전하고 건강하게 문화적인 현대생활을 영위하기 위해 필요한 정보, 그리고 3) 국민이 인격상의 자기달성을 위해 필요한 정보를 총괄하는 것이라고 하겠다(임병국, 1999).

법적인 측면에서 박용상(2002)은 알 권리란 수동적인 수신의 자유 즉, 자유권으로서의 알 권리와 수신자 측의 적극적 권리, 즉 구체적 정보에 관한 개시청구권으로 구분하여 정의하고 있다. 그는 알 권리란 본래 정치적 구호 또는 민권운동의 표어로서 사용되어 온 것이 법적으로 제도화된 개념이기 때문에 엄밀히 법적으로 정의된 내포와 외연을 갖는 것은 아니라고 지적한다. 따라서 이것이 법적으로 제도화되는 경우 국가에 따라, 시대적 상황의 변화에 따라 상이하게 다루어지고 있으며 그 개념 정의도 모호하고 차이가 있다고 한다. 특히 원래 국가 권력에 대한 견제의 요청으로서 논의되기 시작한 알 권리가 국가적 영역을 넘어 사인간의 관계에서 사회적으로도 주장되는 경우가 있어서 개념과 법률관계의 혼란이 많았다고 지적한다. 비국가적 영역에 있어서의 알 권리는 단지 개인의 일반적 행동의 자유 내지 행복추구권의 하나로 타인의 기본권과 관련되는 경우 사법적 이해관계의 비교형량이 이루어져야 한다고 본다(pp.56-58).
한국 법원의 경우 비록 알 권리에 대해 명백히 정의하지 않았지만 헌법 제1조의 국민주권의 원리, 제21조의 표현의 자유, 제10조의 인간존엄과 행복추구, 그리고 제34조의 인간다운 생활을 할 권리의 규정에서 나타난 정신을 근간으로 한 헌법적 권리로서 인정하고 있다(헌법재판소 1989.9.4. 선고 88헌마22 결정; 헌법재판소 1991.5.13. 선고 90헌마133 결정).

2) 알 권리의 기원과 발전

비록 알 권리라는 용어가 사용되지는 않았으나 그 근거는 자치와 복지를 목적으로 하는 '공익'의 개념에서 찾을 수 있다. 이는 공적신탁을 남용한 지배자들을 일반 대중이 타도할 수 있다는 이론을 내세운 존 로크(John Locke)의 사상에서도 일견 살펴볼 수 있다. 그러나 로크는 정부권력을 견제하는 과정에서의 언론의 역할을 강조하지는 않았다. 이후 알 권리는 벤담(Bentham)과 밀(Mill)의 '공리적 자유주의' 그리고 루소(Rousseau)의 '공공의 복리'(bein commun)에서 그 기원을 찾아 볼 수 있는데, 이들은 공통적으로 공익을 일부공중의 목적실현 보다는 전체공중의 목적실현을 위한 것이라고 인식하였다(Banfield, 1964, pp.322-323).
그러나 '알 권리'라는 용어가 좀 더 구체적으로 사용되면서 오늘날의 모습으로 등장하기 시작한 것은 미국 권리장전(Bill of Rights)의 제정시기인 1780년대 후반이라고 할 수 있다(Dennis & Merrill, 2001). 그래서 1791년 제정된 수정헌법 제1조에는 헌법에서 규제하는 사전 검열의 금지라는 부정적 측면에 대한 의미는 물론 알 권리라는 적극적이고 긍정적인 측면의 의미도 포함되어 있다는 해석이 설득력이 있다(Uhm, 2000).

실제로 알 권리라는 용어 자체는 수정헌법이 제정되기 이전인 1772년 독립직후 반연방주의자(Anti-Federalist)들이 연방주의자(Federalist)들에게 국민들이 세금과 국가자원의 집행에 대해서 알아야 할 권리가 있다는 점을 요구하면서 사용되기 시작한 것으로 알려져 있다. 그러나 당시 알 권리의 개념은 정부의 기밀주의에 반대하는 의미에서의 알 권리의 개념이라기보다는 개인들의 정치적 자유의 일부로서 개인이 제대로 정보를 얻을 수 있는 것과 더불어 교육을 받을 자유를 포함하는 의미로 인식되었다(Uhm, 2000, pp.62-114).

그러나 당시 독립이후 정부의 수립과정에서 New York Journal 등에 제정헌법의 초안 내용이 소개되자, Cato, Centinel, Federal Farmer 등 일반시민과 반영방주의자를 자칭하는 익명 또는 필명의 에세이 작가들이 글을 통해 새로 수립되는 정부의 기밀주의가 확대될 가능성을 경계해야 하며, 국민들의 알 권리 차원에서 국민들에게 정보를 지속적으로 전달할 수 있도록 언론의 자유가 보장되어야 한다고 주장했다(Blasi, 1977). 이들은 국민이 자신이 선출한 대표자들이 무엇을 하는지를 알 권리가 있다고 주장했다. 이들의 주장에서 나타나는 언론의 자유란 이전의 자유롭게 말할 수 있는 자유의 의미라기보다는 정부의 권력의 행사와 남용을 감시하는 역할이라는 점을 내포하고 있다.당시제임스매디슨은“대중적인정보나이를획득할수단을가지지못한정부가있다면이는하나의희극또는비극아니면둘다의서막일뿐이다지식은영원히무지를지배할것이다자주적인국민이되고자한다면지식이제공하는권력으로스스로무장해야한다”고피력한바있다알권리를내세우는사람들이이러한문구를인용하기를좋아하나실제로매디슨은정부의기밀주의에대항하는매체로서의언론보다는정보를전달하는채널의의미로사용한것으로보아야한다

한편으로 미국 정부는 독립전쟁 후 얼마동안 반혁명 시도와 움직임들, 친영국 주의자들의 반발을 겪어야 했는데 이들을 처벌하기 위해 반역법 등을 제정하는 등 정부의 유지와 안정을 위해 어느 정도의 기밀주의에 대한 요구가 강하게 일어나고 있었다. 그러나 1791년 버지니아 권리장전을 채택하기 위해 열린 1787년의 제헌국회(Constitutional Convention)에서 언론의 자유와 정부 기밀주의에 대한 요구들의 균형을 위해 상ㆍ하 양원의 활동을 기록하여 알리도록 하는 공보를 “때때로”(from time to time) 발행하도록 하였다. 나중에 이 “때때로”라는 조항이 어느 정도의 기간을 의미하는가를 가지고 공방이 있었지만 적어도 연 1회 입법과정에 필요한 최소한의 비밀을 제외한 여타의 공적 절차에 대한 결정들을 모두 알리도록 하였다.

이러한 국민의 알 권리는 1922년 월터 리프만(Walter Lippmann)의 유명한 저작인 '여론'(Public Opinion)에 본격적으로 논의되었는데, 여기서 리프만은 '대중의 알 권리와 정부의 비밀주의'의 갈등에서 발생하는 문제들을 간파하였다. 리프만은 언론에 맡겨지는 국민의 알 권리란 당연한 것이 아니라 '국민에 주어지는 어떠한 특권'이라고 보았다. 다시 말하자면 실제로 정부를 중심으로 한 정치세계는 일반인들이 인지할 수 없는 외적인 세계에 존재하고 있으며 이에 대해 알기 위해서는 단지 3가지 방법, 즉 '개인 스스로가 현상을 탐색하거나, 아니면 누군가로부터 보고를 받거나, 또는 단순히 그것을 상상할 도리밖에 없다'고 보았다. 그런데 그는 현대의 복잡하게 분화된 사회에 있어서는 결국 외부의 정치세계에 대한 이해는 대부분 누군가로부터의 보고, 즉 언론의 보도에 의한 것이라고 설명하였다. 그래서 만일 언론이 없다면 정부의 기밀주의를 둘러싸고 발생할 수 있는 거짓말과 허위를 탐지 할 수 없는 수단이 없는 불편한 사회가 될 것은 두말할 나위도 없다. 이러한 이유로 국민은 알 권리를 갖게 된다고 보았다.
이처럼 알 권리라는 말이 사용된 것은 오래 전부터이지만 이것이 언론에 공개되어 처음 공식적인 용어로서 사용된 것은 2차 대전이 끝난 직후인 1945년 AP통신에 근무하던 켄트 쿠퍼(Kent Cooper)의 뉴욕 타임즈(New York Times)지 기고에 의해서였다. 그의 연설문을 요약한 기고문에서 쿠퍼는 "....시민들은 언론의 완전하고 정확한 뉴스에 접근할 자격(권리)이 있다. 시민들의 알 권리(right to know)가 배제된 정치적 자유란 이 세상 어디에도 존재하지 않는다"고 주장하였다.

여기서 쿠퍼가 언급한 알 권리는 단순히 커뮤니케이션의 원활한 소통보다는 ‘정부의 정보에 대한 적극적인 추구의 권리’를 의미한다고 이해할 수 있다. 사실 누가 먼저 알 권리라는 용어를 사용한가에 대해서는 이견도 있는데 이에 따르면 켄트 쿠퍼 이전에 해롤드 크로스(Harold Cross)가 1936년에 알 권리라는 말을 정부의 기밀주의에 대항하는 의미에서 사용했다는 점에서는 먼저라는 견해도 있다. 여하튼 알 권리라는 용어는 1953년 크로스의 책 '국민의 알 권리‘(People's Right to Know)의 출간과 함께 널리 통용되기 시작하였다. 이 책은 이후 알 권리 운동의 경전처럼 이용되었다.

1950년대에 들어서면서 미국에서는 언론인 단체들이 주동이 되어 신문마다 정부의 정보비밀정책을 비판하는 캠페인을 전개하면서 조직적인 알 권리 운동이 벌어진다(팽원순, 1984). 이는 당시 소련과의 냉전태세 때문에 정부의 기밀주의가 극단적으로 강화되어 가는 시점에서 정부의 정보에 자유로이 접근할 수 있는 제도적 보장을 마련하기 위해 벌어진 것이라고 할 수 있는데 헌법학자 채피(Chafee, Jr.)는 “알 권리 운동이란 국민이 정보를 취득하는데 있어 적극적으로 정부에 대하여 협조를 요청하고 때로는 이를 의무화하도록 하는 운동”이라고 정의했다(Carter et al., 1994). 그런데 당시 알 권리 운동은 일반 시민들의 자발적인 노력의 결과라기보다는 언론의 권리를 확장하기 위한 언론인들이 노력에 의해서 주도되었다. 이 때문에 비록 알 권리의 근거가 국민에게 귀속되는 것임에도 불구하고 이는 언론의 자유와 유사한 의미로 이용되어온 경향이 있다. 그래서 언론에게 알 권리는 당연히 언론의 취재ㆍ보도의 자유를 포함하는 것으로 인식된다(Lewis, 1979).

이러한 언론의 인식은 사실 수정헌법 제1조의 보호범위에 언론기관의 자유가 속하는가에 대한 의문에서 출발해야 한다. 왜냐하면 언론기관의 자유에 대한 보장이 없으면 알 권리의 근거가 약화되기 때문이다. 여기에 대해서는 포터 스튜어트(Potter Stewart) 대법관의 예일대 150주년 강연이 잘 설명하고 있다. 강연에서 스튜어트 대법관은 국민들은 언론기관이 대통령을 사퇴하도록 만들면서까지 불법적 권력의 비행을 폭로하는 것에 대해 환호하면서도 언론의 조직화된 불법적 권력(illegitimate power of the organized press)의 행사에 당황해 왔다고 언급하였다.
그러나 스튜어트 대법관은 비록 직접적으로 언론기관의 자유가 수정헌법 제1조에 속하는지를 다룬 연방대법원 판례는 없었으나, 뉴욕 타임즈(New York Times) 사건, 브란즈버그(Branzburg) 사건, 펜타곤 페이퍼(Pentagon Papers) 사건 등의 여러 관련 판례들을 종합해서 유추해 볼 때 언론기관은 헌법으로 보장받는 유일한 사기업으로 인정될 수 있다고 주장하였다. 그런데 그는 만일 언론기관이 그 자유를 보장받는다면 그 보장의 주목적은 단지 정부의 3부를 견제하는 제4부의 역할에 있는 것이라고 덧붙였다(1975, p.641). 이러한 시각에 따르자면 언론은 알 권리의 실천을 위한 국민의 대변자로 인식될 수 있으며, 언론의 자율성에 대한 억압은 취재보도에 대한 위축적인 위협(chilling threat)을 가져와 언론의 본질적 기능을 제약함으로서 궁극적으로는 국민들의 알 권리를 침해하도록 하는 결과를 초래할 수도 있다는 논리가 가능하다(Bezanson et al., 1987).

미국 이외에도 알 권리를 헌법적 권리 또는 국제법적 권리로 인정하는 경향이 나타나기 시작하였다. 예들 들어 히틀러의 극단적인 언론통제를 경험한 독일의 경우 제2차 세계대전 직후 제정된 본(Bonn)기본법(구 서독헌법) 제5조 제1항에서 “모든 사람은 그 의견을 언어ㆍ문서ㆍ도화로써 자유롭게 발표할 권리를 가진다. 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 방해받지 않고 알 권리를 가진다”고 규정하고 있다. 이는 정보에 대한 화자 및 수용자의 권리를 명문으로 규정한 최초의 것으로 알려져 있다. 국제적으로는 1948년 제3차 유엔총회가 채택한 세계인권선언 제19조에 “사람은 누구나...모든 수단에 의해 또 국경과는 관계없이 정보 및 사상을 탐구하거나 입수하며 전달하는 권리를 가진다”(“this right includes...to seek, receive and impart information and ideas...")는 규정을 들 수 있다. 또한 1966년 제21차 유엔총회는 국제인권규약을 채택하여 세계인권선언과 같은 취지의 조항을 두었다.

3. 알 권리의 쟁점

1) 알 권리에 대한 비판적 시각

언론에 있어 알 권리란 전술한 바와 같이 공공기관과 사회집단으로부터 정보 공개를 요구하고 그에 관한 취재를 자유로이 할 수 있는 것을 의미한다. 특히 현대의 정부활동이 방대하고, 전문화되고, 기밀주의적 성향을 띠므로 정책집행이 어떻게 이루어지는가를 개인이 파악하기란 사실상 불가능하기 때문에 언론이 개인들을 대신하여 이를 구현하고 있다고 이해된다. 그러나 알 권리를 둘러싼 가장 큰 쟁점은 알 권리라는 것이 진정 헌법에 의해 보호되는 권리인가 하는 점이다. 즉, 언론이 개인들이 꼭 알 필요가 있다고 판단하는 공적인 정보를 국민을 대신하여 수집하고 이를 보도할 권리가 헌법에 의해 보장되는가 하는 점이다. 이러한 점은 특히 미국에서 아직 계속되는 논쟁의 대상이 되고 있다.

데니스(Dennis)는 헌법에 의해 언론에 양도된 알 권리란 존재하지 않는다고 단언한다(2001). 알 권리를 헌법 조항으로 뒷받침 할 수 있는 법원 판결도 아직 없다. 데니스는 알 권리란 단지 언론에 의해 주창되었으며, 안쏘니 루이스(Anthony Lewis)가 주장하는 '언론 예외주의'(press exceptionalism)(1980, p.1)와 같이 일반사람들이 갖지 못하는 특권을 언론이 요구할 때 주장하는 것이라고 비판한다. 그는 수정헌법의 정신은 개인에게 속하는 것이지만, 알 권리는 헌법적인 근거가 없는 언론기구의 권리로 발전하였다고 주장한다. 데니스의 생각과 유사하게 트라이브(Tribe)는 수정헌법의 근간은 개인에게 권리를 부여하기보다는 표현의 자유 체제를 보장하기 위한 것이라고 주장하며, 알 권리는 복잡한 수정헌법 제1조의 역할을 과도하게 단순화시킨다고 비판을 제기한다. 베이커(Baker)도 이에 동의하며 알 권리란 듣는 사람의 권리라기보다는 말하는 사람이 정부의 간섭을 받지 않을 권리를 의미한다고 주장하였다(Dennis & Merrill, 2001).
이러한 비판적 시각과 함께 비록 알 권리를 헌법적 권리로 유추하여 인정한다고 하더라도 이를 실천하는 것이 쉽지 않다는 시각도 있다. 이러한 점에서 메릴(Merrill, 1974)은 알 권리를 하나의 신화(myth)라고 본다. 먼저 메릴은 알 권리는 소극적 의미의 언론자유의 개념을 적극적인 의미로 대체한 것이라고 보면서 이는 여러 다양한 외적 제약을 받는 언론사가 취재ㆍ보도하는데 있어서의 발판을 구축하는 것이라고 지적하였다.

그러나 메릴은 실상 알 권리의 이론적인 근거가 있다면 이는 언론보다는 정부에 주어지게 된다고 지적한다. 왜냐하면 알 권리는 정부가 정보를 공개하는가 아닌가의 결정에 근거하여 실현되기도 하고 안 되기도 하기 때문이다. 여기에 언론과 정부의 갈등이 존재하는데, 언론은 정부의 비밀주의가 국민의 알 권리를 제약한다고 비판하는 반면 정부는 언론이 무책임하고 국가적 안위를 위험에 빠뜨린다고 비난한다. 여기서 메릴은 국민의 알 권리를 하필이면 언론이 책임지는가에 대해 의문을 제기한다. 이러한 의문에 대해 그는 수정헌법 제1조에서 보호하는 언론이 자유주의 언론이며, 다원주의 언론이라는 해답이 가능하다고 설명한다. 따라서 자유롭고 다양한 언론은 국민의 알 권리를 충족시킬 책임이 있다는 점을 어느 정도 인정한다.
메릴은 그러나 만일 국민이 알 권리가 있다면 근본적으로 알 권리는 국민에게 다시 환원되어야 한다고 주장된다. 국민이 알 권리를 구체적인 법적 이익으로 보장받는다고 하더라도 실제로 이를 승인하는 것은 언론과 정부가 된다. 그러나 언론은 알 권리 충족을 위해 제대로 역할하지 못하며, 정부는 정보공개법 등의 제정에도 불구 실제로 알 권리를 인정하지 않으려 한다. 반면 국민들은 자신의 알 권리를 위해서 특별한 것을 하지 않는다.

그래서 비록 ‘국민의 알 권리’라고 칭하지만 결국 국민이 보호받는 것은 알 권리가 아니라 “알고자 하는 권리” 또는 “알기 위해 노력하는 권리”에 불과하다는 것이다. 이러한 이유로 언론은 국민의 알 권리를 충족시키기 위해 자신들이 헌신적으로 활동한다고 주장한다. 정부의 비밀주의 때문에 비록 언론이 모든 정보를 국민에게 전달하지는 못하지만, 자신들이 보도하는 것은 자신들이 선택하며, 특정 언론이 보도하지 못한 것은 다른 언론이 보도하여 결국 거의 모든 중요한 정보를 제공할 수 있다고 주장함으로써 국민의 알 권리를 만족시키는 결과를 가져온다고 주장한다. 결국 국민은 자신이 할 수 없는 알 권리의 실현을 어느 정도 언론에 위임하는 것으로 보아야 한다. 그럼에도 언론이 헌법적 권리를 누리는 것은 아니며 그렇게 믿는데는 아직 합리적인 근거가 부족하다고 본다. 이러한 점에 근거하여 언론이 알 권리를 주장하는 것이 비록 언론자유에 대한 지속적인 요구에 있어서 지식인들로부터 쏟아지는 비난 즉, 언론이란 단지 이기적인 동기로 운영되는 집단이라는 비난을 피하기 위한 것이라는 인식도 있다.

한국의 경우 알 권리를 실제적인 헌법적 권리로 인정하고 있다. 그러한 곳에서는 과연 어느 정도 알 권리를 인정받을 수 있는가, 즉 국민의 알 권리를 위해 어느 정도의 언론의 자율성을 인정해야 하는가 하는 쟁점이 발생한다. 무엇보다 알 권리가 불법적이거나 잘못된 취재와 보도를 정당화하는 것은 절대 아니다. 예를 들어 1998년 한국 대법원은 문화방송 의 ‘유방확대수술 공개 방송 사건’에서 국민의 알 권리도 중요하지만 원고가 공개된 곳에서의 논의를 감수하는 태도를 취하였다고 단정할 수 없으므로 방송은 적법한 것이었다고 할 수 없다고 판결하였다(대법원 1998. 9. 4. 선고 96다11427 판결).

무엇보다 알 권리는 헌법유보조항(제21조 제4항)과 일반적 법률유보(제37조 제2항)에 의해서 항상 제한 될 수 있다. 제한을 하는 경우 알 권리의 본질적 내용을 침해해서는 안 되며, 제한도 최소한도에 그쳐야 한다. 제한의 경우는 대개 알 권리가 다른 기본적 권리 또는 국가적ㆍ사회적 법익과 상충하는 경우, 즉 타인의 명예나 인격권(개인적 법익), 공중도덕이나 사회윤리(사회적 법익), 국가의 안전보장이나 질서유지(국가적 법익)를 침해하는 때에만 가능하도록 하고 있다. 이 중에서 가장 판단하기 어려운 부분이 알 권리가 개인적 기본권과 충돌하는 경우이다. 특히 알 권리의 실현이 과도하게 개인적 인격권을 침해하는 경우 이에 대한 적절한 비교형량이 요구된다.

2) 알 권리와 정보공개법
알 권리가 헌법적 권리로 보장되는 추세에 있지만 이는 여전히 추상적인 성격을 가지며 실제로 개인들이 어떤 내용의 권리를 보장받는가에 대해 법률로써 구체적으로 규정할 필요가 있다. 비록 불완전하기는 하지만 이러한 구체적 법률형태로 나타난 것이 바로 국민이 알 권리를 위해 정부기관의 회의를 공개하고 그 기록을 공중에게 열람하도록 하는 정보공개에 관한 법률제정이다. 이는 특히 알 권리의 적극적 측면을 반영하는 것이다.

미국의 경우 1950년대 전개된 알 권리 운동의 결과로서 1966년 '정보자유법'(Freedom of Information Act: FOIA)이 제정되어 국민의 알 권리 차원에서 공적인 정보의 공개를 독립된 법률로 명문화하였다. 정보자유법은 이후 수 차례의 개정을 통하여 1974년 현재의 법적 토대가 확립되었다. 정보자유법의 제정까지 언론의 조직적인 운동과 함께 한 권의 연구서가 중요한 역할을 하는데 그것이 바로 전술한 1953년 크로스(Cross)의 "국민의 알 권리"(The People's Right to Know)라는 제목의 책이다. 여기서 크로스는 연방ㆍ주ㆍ지방의 전 영역에 걸쳐 거의 모든 종류의 공문서에 접근하는데 관한 법규정과 그 배경, 적용의 실태 등을 철저하고 체계적으로 조사하였다. 크로스는 이 책에서 "행정기관의 문서는 그 자체가 비밀문서나 특권이 부여된 문서처럼 다루어져 일반적으로 공중이나 언론기관, 법원의 손이 미치지 않게 되어 있으며 각 기관장이 거의 무제한의 재량권으로 공개하기로 결정하는 경우가 아니면 이러한 공문서들이 마치 정부의 사적인 사실을 적은 회고록인 것처럼 비밀스럽게 취급하고 있다"고 정부의 비밀주의의 과잉을 고발했다(p.198).
아울러 크로스는 자치사회에 사는 시민들은 사회에서 발생하는 사항들을 검토하고 조사할 수 있는 법적인 권리를 가져야 한다고 주장하고, "만일 사람들이 자기들의 알 권리를 완전히 향유하고자 한다면 이상의 제권리를 최고의 권위 있는 지위로까지 올려놓아야 할 필요가 있다. 정보의 자유는 수정헌법 제1조가 보장하고자 하는 모든 자유의 기반 그 자체가 틀림없기 때문인 것이다"라고 강조하여 수정헌법이 알 권리의 근거임을 주장하였다(p.xiii).

이러한 크로스의 연구는 정보자유법 제정과 개정에 많은 영향을 끼쳤다. 1950년대 중반부터 각 주(state)를 중심으로 지방자치단체들의 공문서 공개, 각종 의회 공개 등을 규정한 소위 알 권리법(right to know law)들이 잇달아 제정되기 시작했고 이는 1970년대 초까지 계속되었다. 연방 차원에서도 알 권리 운동의 영향으로 하원에서 1955년 조사에 착수하여 여러 번 대규모의 공청회를 갖고 방대한 양의 보고서를 생산하면서 주권자인 국민의 알 권리를 보장할 수 있는 보다 포괄적인 입법노력이 있었다. 그 결과로 정보자유법이 제정된다. 정보자유법에 따라 정당한 이익을 가진 자는 누구나 연방정부기관이 보유한 공문서의 공개를 청구할 수 있게 되었다. 이에 대해 당시 법무부 장관은 정보자유법이 기존의 행정부에서 정보의 공개와 이용에 관한 새로운 기준과 관행을 도입하는 것이라고 강조하였다.

흥미롭게도 1974년 개정 법에서는 처음으로 정부가 비밀로 분류한 문건이 정당하게 분류되었는지를 심사할 권한을 사법부에 부여하게 되었다. 사실 이러한 법 제정은 이전에 대통령의 특권으로 비밀을 지정하고 등급을 분류하던 관행과 절차에 일침을 가한 것이다. 그러나 이러한 법 조항에도 불구하고 국가안보에 관한 정보, 인사에 대한 정보, 개인의 사생활 관련 정보, 법 집행문서, 금융기관감독자료 등 9개 사항에 관하여 광범위하게 공개대상에서 제한함으로써 정보자유법은 그 실제적 의미가 상당히 축소되었다는 비판을 받았다.

미국과는 조금 다르게 한국의 경우 비록 법률적 명문조항은 없지만 정보공개를 헌법상의 알 권리를 실현하는 근거로 오랫동안 인정해 왔다. 비록 알 권리는 헌법 유보조항(제21조 제4항)에 근거 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 될 수 있으나 그럼에도 불구하고 1991년 헌법재판소의 결정이후 알 권리를 헌법적 권리로서 인정해 왔다(헌법재판소 1991.5.13 선고 90헌마133 결정). 다시 말하자면 헌법상 행정의 공개에 대하여서는 명문규정을 두고 있지 않지만 알 권리의 생성기반을 살펴볼 때 이 권리의 핵심은 정부가 보유하고 있는 정보에 대한 국민의 알 권리, 즉 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리(청구권적 기본권)라고 할 것이며, 알 권리의 실현은 법률의 제정이 뒤따라 이를 구체화시키는 것이 충실하고도 바람직하지만, 그러한 법률이 제정되어 있지 않다고 하더라도 불가능한 것은 아니고 헌법 제21조에 의해 직접 보장될 수 있다는 것이다.

이러한 알 권리의 보장의 범위와 한계에 대해서는 많은 논의가 필요할 것으로 보이는데, 헌법 제21조 제4항, 제37조 제2항에 의해 제한이 가능하고 장차는 법률에 의하여 그 구체적인 내용이 규정되겠지만, 알 권리에 대한 제한의 정도는 청구인에게 이해관계가 있고 타인의 기본권을 침해하지 않으면서 동시에 공익실현에 장애가 되지 않는다면 가급적 널리 인정하는 경향이 있으며 적어도 직접의 이해관계가 있는 자에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 의무적으로 공개하여야 하는 것을 기본적 원칙으로 인정하고 있다. 위와 같이 해석하는 것이 헌법 제21조에 규정된 표현의 자유의 한 내용인 국민의 알 권리를 충실히 보호하는 것이라고 할 것이며 이는 국민주권주의(헌법 제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항)도 아울러 신장시키는 결과가 된다고 할 것이다.

한국에 있어 국민의 알 권리 보장의 차원에서 있었던 최초의 정보공개는 1980년에 제정된 구언론기본법 제6조 ‘언론의 정보청구권’ 이라고 할 수 있다. 여기서는 ‘언론의 발행인이나 그 대리인의 청구가 있는 경우 공익사항에 관한 정보를 정부가 제공해야 한다’고 규정하고 있다. 흥미로운 점은 당시의 언론기본법이 대단히 억압적이고 권위적이라고 인식된 것에 반해서 정보공개 규정은 상당히 전향적인 발상이라는 것이다. 그러나 실제로 한번도 이 조항에 근거하여 언론에 대한 정보의 공개가 이루어진 적은 없었으며, 1987년 언론기본법이 폐지되고 정간법과 방송법이 제정되면서 이러한 정보공개 규정은 사라지게 되었다.

그러던 것이 1980년대 후반이후 시민단체들을 중심으로 한 정보공개운동에 편승하여 알 권리는 국민들의 법적 권리로서의 인정을 획득하였으며, 알 권리 실현의 장치로서 1996년 12월 31일 법률5242호로 ‘공공기관의정보공개등에관한법률’(이하 정보공개법)이 제정되었고, 그 결과 모든 국민은 기밀이나 인사에 관한 사항 등 특별한 경우를 제외하고는 국가 기관이 보관하고 있는 문서의 열람과 복사를 청구할 수 있게 되었다. 한국의 정보공개법은 공공정보의 공개를 통해 국정에 대한 국민의 참여도를 높이고 국정운영의 투명성을 확보하는 것을 그 목적으로 하고 있다. 즉, 이 법은 알 권리에서 '정보공개'라는 청구권적 성격을 특별히 법제화한 것으로 동법 제1조는 "국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여..."라고 입법취지를 밝히고 있고, 국민은 누구나(제6조 제1항), 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를(제2조 제1호), 국가ㆍ지방자치단체 등의 공공기관에 청구할 수 있도록 하여(제2조 제3호) 정보공개법은 국가사회의 민주화 및 국민의 알권리의 실현에 있음을 알 수 있다. 그러나 정보공개법은 그 목적에 맞지 않게 상당히 많은 제한점을 내포하고 있어 실제 적용에 있어서 문제점을 지니고 있다.

예를 들어 정보공개법 제7조의 경우 다른 법률에 의해 비밀로 지정된 것을 그대로 인정하는 규정을 내포하고 있으며, 국가안보ㆍ통일ㆍ외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해칠 우려가 있는 것, 그리고 국민의 생명, 신체, 그리고 재산에 피해를 주는 사항에 대한 정보는 공개에서 예외로 규정함으로써 공공기관이 독선적으로 정보의 가치를 판단할 가능성을 여전히 남겨 두었다. 또한 정보의 공개여부에 대한 반영이 늦어진다는 것도 정보공개제도의 미비점으로 지적되고 있다. 심의ㆍ결정기간이 너무 길어 실제로 국민들이 필요한 정보를 적시에 얻지 못하여 정책에 국민들의 반응을 적절히 수용하지 못하고 있다.

4. 관련 판례의 분석

(1) 미국의 경우

미국의 경우 수정헌법 제1조상의 헌법적 권리로서 알 권리가 명확히 인식되고 있지는 않지만, 공익의 실현을 위하여 공적인 사안을 보도하는 경우 과도하게 개인적 기본권과 대립되지 않는다면 알 권리를 대체적으로 인정하고 있는 것으로 보아야 한다. 이를 명시적으로 보여주는 것이 바로 법원의 판례들이다. 미국에서는 이미 1930년대부터 알 권리를 인정하는 판례가 나오기 시작하였다. 1936년 그로스진 사건(Grosjean v. American Press Co., 297 U.S. 233)에서 연방대법원은 표현의 자유에 있어서의 수용자의 권리를 보다 더 명확하게 인정하였다. 연방대법원은 신문에 대한 차별적인 과세는 위헌이라고 지적하면서 민주정치의 주권자인 수용자에게 정보의 자유가 보장될 필요가 있음을 강조하였다.

1943년의 마틴 사건(Martin v. City of Struthers, 319 U.S. 141)에서는 수용자의 권리를 보다 더욱 구체적인 헌법상의 권리로 인정하게 되었다. 판결에서 연방대법원은 “언론ㆍ출판의 자유는 광범위에 미치는 것으로서...이 자유는 문서를 배포할 권리를 포함하며...따라서 필연적으로 그것을 수용할 권리도 보호하는 것이다”라고 지적하고 있다. 1969년의 스탠리 사건(Stanley v. Georgia, 394 U.S. 557)에서는 “헌법이 정보와 사상을 수용할 권리를 보호하고 있음은 이미 확정된 사실이다....그 사회적 가치를 불문하고 어떤 정보나 사상이든 그것을 받을 수 있는 이 권리는 자유사회를 위해 기본적인 것이다”고 판시하였다. 같은 해에 있었던 레드라이언 사건(Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 396 U.S. 367)의 경우 소위 형평의 원칙(fairness doctrine)이 위헌이 아니라고 판시하면서 표현의 자유의 문제를 수용자의 시각에서 보았다. 특히 연방대법원은 공중의 알 권리를 강조하고 방송국이 국민의 알 권리를 충족시킬 국민의 기관이어야 한다는 것을 확인하였다.

이와 관련된 판례들 중 대표적인 사건이 바로 1971년 발생한 소위 '펜타곤 페이퍼' 사건이다(New York Times v. United States). 이는 국가안보와 사전검열 등의 쟁점이 정보의 공개라는 명제와 맞물려 발생한 가장 유명한 사건이다. 이 사건은 뉴욕 타임즈가 전직 국방성 관리로부터 이전에 1급 비밀로 분류되었던 '펜타곤 보고서(Pentagon Papers)'라는 문서를 직접 보고서 작성에 참여했던 당시 고위관리로부터 입수하여 이를 기사화 하면서 시작된다. 보고서는 어떻게 그리고 왜 미국이 지난 30년 동안 베트남전에 개입하고 확전이 되었는가의 과정 등에 대한 것이었다.
뉴욕 타임즈가 이를 연재하기 시작하자 미국 법무장관이 즉시 기사의 발행을 금지하는 언론금지 가처분 소송을 법원에 제기하게 된다. 여기서 법무부 장관은 뉴욕 타임즈의 기사 게재가 국가안보에 중대하고 돌이킬 수 없는 손해를 가져올 비밀정보의 공개가 예상된다고 주장하면서 배포금지 명령을 내렸다. 뉴욕 타임즈가 이를 더 이상 발생하지 못하자 워싱턴 포스트가 뒤를 이어 기사화 하였고, 또 다른 신문들이 보도를 이어 나가기 시작했다. 정부는 워싱턴 포스트에도 게재금지 가처분 명령을 얻어냈다. 그러나 더욱 더 많은 수의 언론이 이를 다루기 시작하였고, 미국 연방대법원은 뉴욕 타임즈에 대한 가처분 조치를 수정헌법 제1조에 위배되는 언론자유에 대한 검열이라고 결정하였다.

연방대법원은 1931년의 니어 대 미네소타(Near v. Minnesota) 사건을 인용하면서,니어사건은연방대법원이사전검열이라는질문에처음으로접근을시도한것이며여기서대법원은공직자공무원들로하여금“악의적이고선정적이고명예훼손적인”신문들과정기간행물들의발행을금지하도록허용하는미네소타주법률을위헌으로판시하였다법에따르면일단발행이중지되면이를재발행하기위해서는발행을위해내용을검토하는재판관의허락이있어야한다이사건에서연방대법원은언론에대해서사전검열을통하여규제하는것은국가안보음란그리고치안방해를제외하고는위헌이라고보았다이사건에서연방대법원은지역의마피아들의불법행위를고발하는신문의발행을금지하는것은위헌으로판단하면서언론의보도에있어서의중요성에대해서주장하였다 비록 국가안보와 관련하여 알 권리를 제한할 수 있지만, 연방대법원은 판결에서 ‘국가 안보’란 대단히 모호한 개념이므로 그 개념을 구체화 할 필요가 있다고 판시하였다. 특히 국가 안보에 근거하여 언론을 규제하기 위해서는 언론에 의한 정부의 비밀문서 공개가 국가안보에 ‘직접적이고, 즉각적이며, 돌이킬 수 없는 손해’(direct, imminent, and irreparable damage)가 발생할 수 있다는 점을 정부가 입증해야만 하는데, 이 사건의 경우에는 정부가 이를 입증하는데 실패했다고 보면서 언론의 손을 들어주었던 것이다. 이후 국가안보와 알 권리의 문제는 이러한 기준에 의해서 처리되게 된다. 즉, 명확하게 언론이 국가안보에 위험이 된다고 인식하는 경우에만 언론을 제약할 수 있다는 원칙을 수립했다. 그러나 전쟁이나 국가위기 상황에 있어서는 비록 이것이 헌법에 위배가 된다고 하더라도 전장 등에 언론인이 접근하지 못하게 통제하는 등의 조치도 빈번히 발생하고 있는 현실이다.

연방대법원의 입장은 다음해인 1972년 발생한 브란즈버그 사건(Branzburg v. Hayes)에서 확인된다(408 U.S. 665). 이 사건은 중대한 범죄사건에 있어서 언론이 정보원을 은닉할 권리를 가지고 있는가 하는 것을 다루었다. 당시 언론사는 기자가 직무상 얻은 어떤 정보에 대해 증언을 거부할 수 있게 하는 완전하고 무제한의 특권이 미디어의 뉴스취재활동을 참되게 보장하고 보호해 줄 수 있다고 주장했다. 그러나 대법원은 기자의 정보원 보호를 위한 법정출두 및 증언의 거부권이 법적으로 근거 없다고 판결했다. 즉, 연방대법원은 언론이라고 해서 일반 국민들이 갖지 못하는 특권을 갖는 것은 아니라고 보았다. 여기서 반대입장을 밝힌 더글라스(William O. Douglas) 판사는 판결이 기자의 취재활동에 중대한 제약을 가하는 것이라고 비난하면서 “언론은 이윤을 창출할 수 있다거나 특혜 받은 집단이기 때문이 아니라, 공중의 알 권리를 실현하기 때문에 우리의 헌법체제에서 우월한 지위를 갖는다. 알 권리는 국민주권에서 결정적인 것이다”라고 간파하였다.

(2) 한국의 경우
한국의 관련 판례들의 특징은 알 권리 자체가 문제가 된 법원의 판결은 없다는 점이다. 판례들은 대개 정보공개와 관련된 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 알 권리의 침해여부에 대해서 판단하고 있는 대법원과 헌법재판소 판례들이 있는데 이를 정리하면 아래의 과 같다.
헌법재판소는 1991년 5월 13일 선고된 결정문에서 "헌법 제21조는 언론ㆍ출판의 자유, 즉 표현의 자유를 규정하고 있는데 이 자유는 전통적으로 사상 또는 의견의 자유로운 표명(발표의 자유)과 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하는 것으로서 사상 또는 의견의 자유로운 표명은 자유로운 의사의 형성을 전제로 한다. 자유로운 의사의 형성은 정보에의 접근이 충분히 보장됨으로써 비로소 가능한 것이며, 그러한 의미에서 '정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유', 즉 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것이다.

알 권리 관련 대법원ㆍ헌법재판소 판례

자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질을 의사형성이나 여론 형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집하고 수집을 방해하는 방해제거를 청구할 수 있다는 것을 의미하는 바 이는 정보수집권 또는 정보공개청구권으로 나타난다. 나아가 현대 사회가 고도의 정보화사회로 이행해감에 따라 알 권리는 한편으로 생활권적 성질까지도 획득해 나가고 있다. 이러한 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 것으로 보아야 하며 인권에 관한 세계선언 제19조도 알 권리를 명시적으로 보장하고 있다”고 밝히고 있다(90헌마133 결정).

다시 말하자면 헌법재판소는 알 권리란 기본권 보장의 법리에 의하여 그 실현을 위한 법률적 보장으로 구체화되어 있지 않다고 하더라도 헌법 제21조에 의하여 직접 보장될 수 있는 것으로 판단하면서, 이를 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있는 자유권적 기본권인 동시에 청구권적 기본권임을 밝히고 있다.

이러한 점에 근거하여 1999년 6월 24일 결정에서 헌법재판소는 지상파 방송의 한계를 들어 지역구국회의원 선거와 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거에 있어 방송연설은 유선방송을 이용하도록 한 선거법 71조는 국민의 알권리에 위배되는 것이 아니라고 보았다. 헌법재판소는 "방송연설은 후보자 모두에게 공평한 기회가 보장되는 것이 중요하나, 무선통신시설을 이용하는 방송은 채널의 수가 한정되어 있
판결일자/판례번호/판결의 중요 요지/헌재 1989.9.4. 88헌바22/군수 관리하의 임야조사서, 토지조사부에 대한 열람, 복사청구에 대한 열람, 복사청구에 대한 거부는 국민의 알권리 침해. /헌재 1991.5.13. 90헌마133/수사기관의 수사기록에 대한 복제청구를 거부하는 것은 알권리 침해. 타인의 기본권 침해가 없고 공익과 관련된 경우 의무적으로 공개해야 함./헌재 1992.2.25 89헌가104/행정정보 공개 조례안 재의결 최소는 국민의 알권리 침해. 군사기밀의 범위도 알권리 보호를 위해 한정적으로 해석해야 됨. /대법 1992.6.23. 92후17/행정정보의 공개는 세계적 추세이고 한국도 관련입법이 바람직함. 정보공개는 알권리 차원에서 합헌임./헌재 1994.8.31. 93헌마174/제한된 문서의 공개로 인하여 청구인의 문서열람청구의 목적은 달성 못하였으나 이는 알권리 침해로 볼 수 없음./헌재 1996.4.25. 95헌바25 /반론보도 청구사건의 심판절차가 부당하게 간이하게 되어 평등의 원칙에 반하거나 언론자유의 본질적 내용과 언론기관의 재판청구권을 부당하게 침해하거나 또는 국민의 알권리를 침해하는 것으로 볼 수 없음./헌재 1998.4.30. 95헌가16/헌법에 의해 보호받지 못하는 음란물이 아닌 저속간행물을 행한 출판사에 대한 등록취소 등의 처벌은 성인의 알권리 침해./헌재 1998.5.28 97헌마362/선거기간동안 선거에 관한 여론조사의 결과 공표 및 보도를 금지하는 공직선거및선거부정방지법(선거법) 제108조는 국민의 알권리 침해가 아님. /대법 1999.1.26. 97다10215/언론기관의 수사기관의 공표를 보도하는데 있어서의 주의의무와 위법성조각사유의 적용의 한계를 설정하는 것은 국민의 알권리 침해 아님. 기자가 구속영장사본만을 가지고 직접 취재한 것처럼 보도하는 것은 위법성조각이 안됨./헌재 1999.1.28. 98헌바64 /선거법 제108조 위헌여부. 이는 알권리, 언론의 자유 및 참정권의 제한이 아님./헌재 1999.1.28. 98헌마172/공영방송이 주관하는 텔레비전 대담, 토론회 개최에 대한 제82조 제2항의 위헌여부. 공영방송사는 후보자중에서 1인 또는 수인을 초청하여 벌이는 대담, 토론에 대한 규정의 실천 방식은 방송사의 권한으로 이는 알권리의 침해 아님. /헌재 1999.6.24. 98헌마153/선거법 제71조 위헌여부. 법률이 자치구, 시, 군의 장 선거의 후보자의 방송연설을 1일 방송시간, 방송시설 등을 고려하여 실시시기를 별도로 정할 때까지 잠정적으로 종합유선방송만을 이용하여 실시하고 지역방송국을 이용할 수 없도록 제한한 것은 선거의 공정을 기하기 위한 필요하고 합리적인 제한./대법 2001.11.30. 2000다68474/수사기관의 피의사실 공표행위 요건 판단의 기준. 검사의 피의사실 공표행위는 위법. 이는 국민의 알권리와 무관./대법 2002.9.24 2001다49692/수사기관의 피의사실 공표행위는 알권리와 상관없고 위법성이 조각되지 않음./
어 후보자들의 숫자가 많은 지역구국회의원선거와 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 경우 후보자 모두에게 한정된 방송시간과 채널로 공평한 기회를 보장하는 것이 사실상 어렵다. 한편 종합유선방송은 수신자에게 송신하는 다채널방송으로서 채널이나 방송시간에 여유가 있어 후보자의 수가 많은 경우에도 선거운동기간에 별 차질 없이 방송연설의 기회를 공평하게 제공할 수 있다"고 밝혔다(98헌마153).

또한 헌법재판소는 1995년 7월 21일 결정에서 선거법 제65조에 명시된 선거의 공정을 위하여 선거일을 앞두고 어느 정도의 기간 동안 선거에 관한 여론조사결과의 공표를 금지하는 것 자체는 그 금지기간이 지나치게 길지 않는 한 위헌이라고 할 수 없다고 보았다. 헌법재판소는 여론조사에 관한 여건이나 기타의 상황 등을 고려하면 대통령선거의 공정성을 확보하기 위하여 선거공고일부터 선거일까지의 선거기간중 선거에 관한 여론조사결과 등의 공표를 금지하는 것은 필요하고도 합리적인 범위 내에서의 제한이므로, 이 규정이 알권리를 침해하였다고 할 수 없다고 판시하였다(92헌마177).

그런데 흥미로운 점은 본 판례에서 이영모 재판관이 따로 반대의견을 제시하고 있다는 점이다. 이영모 재판관은 먼저 알 권리의 특성과 중요성에 대해서 언급하였다. 그는 “알 권리는 헌법상 표현의 자유의 한 모습으로 역사적으로 보면 국제화로의 변화, 정보화사회의 발전, 매스 미디어의 거대화 및 과점화는 표현의 자유의 본질이 사상ㆍ의견을 발표하는 자유보다는 의견ㆍ지식ㆍ정보를 듣고ㆍ읽고ㆍ보는 자유의 보장 쪽에 그 중점이 옮겨지고 있다. 알 권리의 현대적 의의는 자기실현의 가치와 관련된 개인권적 성격뿐만 아니라, 널리 공공적 사항에 관한 정보를 알고 이를 청구할 수 있는 권리를 포함하는 것이므로 정치적 의사를 형성하고 민주정치과정에의 참여를 확보하는 자기통치의 가치를 실현하는 참정권적 성격도 아울러 갖고 있다”고 설명하면서 알 권리의 중요성을 전제하였다.

그는 미국 연방대법원의 브랜다이스(Brendeis) 대법관의 견해를 인용하면서 자신의 뜻대로 생각하고 생각한대로 말할 수 있는 표현의 자유는 정치적 진리의 발견과 발전(the discovery and spread of political truth)을 위한 필요 불가결한 수단이고, 자유토론에 의한 선택과 결정만이 민주정치의 실현과 발전의 기본이 된다고 전제하였다. 이러한 점에 바탕으로 여론조사결과의 공표를 금지하는 선거법 규정은...민주주의는 자유로운 의견교환을 필요, 불가결한 조건으로 하고 있는 점, 선거는 대의민주제의 근간이고 여론조사결과의 공표는 선거권자들의 의견을 알 수 있는 유일한 수단이라는 점 등을 고려하면, 여론조사결과의 공표를 금지하는 것은 국민의 알 권리, 표현의 자유의 핵심부분을 제한하여 여론형성을 제대로 못하게 하는 결과가 된다. 따라서 여론조사결과의 공표금지라는 알권리 및 표현의 자유를 제한하는 법률조항은 그 입법목적의 정당성은 수긍이 된다고 할지라도 그 목적을 달성하기 위한 수단으로서의 적절성, 합리성을 갖춘 것으로 보기 어렵다고 주장했다.

이처럼 선거를 둘러싼 국가와 국민 사이의 알 권리를 규정한 판례뿐만 아니라 저속한 표현에 대한 심한 규제가 알 권리 침해가 된다는 판단을 보이는 판례도 있다. 헌법재판소는 1998년 4월 30년 결정에서 언론ㆍ출판의 영역에서 국가는 단순히 어떤 표현이 가치 없거나 유해하다는 주장만으로 그 표현에 대한 규제를 정당화시킬 수는 없다고 하면서 비록 너무나 심대한 해악을 지닌 표현은 언론ㆍ출판의 자유에 의한 보장을 받을 수 없고 국가에 의한 내용규제가 광범위하게 허용되지만, 과도하게 이를 규제해서는 안 되며 적절한 규제방법을 찾아야 한다고 보았다. 계속해서 헌법재판소는 음란과 저속의 구분이 필요하다고 보면서, 음란이란 인간존엄 내지 인간성을 왜곡하는 노골적이고 적나라한 성표현으로서 오로지 성적 흥미에만 호소할 뿐 전체적으로 보아 하등의 문학적ㆍ예술적ㆍ과학적 또는 정치적 가치를 지니지 않지만, 저속은 이러한 정도에 이르지 않는 성표현 등을 의미하는 것으로서 헌법적인 보호영역안에 있다고 판단했다. 따라서 청소년을 보호하기 위해서 퇴폐적인 성표현이나 지나치게 폭력적이고 잔인한 표현 등을 규제할 필요성은 분명 존재하지만, 저속한 간행물의 출판을 전면 금지시키고 출판사의 등록을 취소시킬 수 있도록 하는 것은 성인의 알권리의 수준을 청소년의 수준으로 맞출 것을 국가가 강요하는 것이어서 성인의 알권리까지 침해하게 된다고 주장했다(95헌가16).

또한 반론권이 헌법에 위배되는가에 대한 판례도 보이는데 헌법재판소는 1996년 4월 25일 판결에서 반론권으로서의 정정보도청구권은 그 자체가 인격권을 보호하고 공정한 여론의 형성을 위한 도구인 것일 뿐 진실을 발견하여 잘못을 바로 잡아줄 것을 청구하는 권리가 아니기 때문에 그 행사요건은 비교적 형식적인 사유에 기한 제한적 예외사유가 없는 경우에는 이를 인용하도록 완화되어 있고, 민사소송법에 정한 본안절차에 따르게 하기보다는 오히려 가처분절차에 따라 신속하게 처리하도록 함이 제도의 본질에 적합하므로 그 심판절차가 국민의 알권리를 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판시했다(95헌바25).

5. 결론 및 제언

언론과 정부와의 관계는 언론이 국민의 알 권리를 충족하기 위해서 존재한다는 점에 근거해서 결정되어야 한다. 헌법적 내용과 법률조항, 그리고 판례에서 나타난 알 권리란 적극적 측면의 표현의 자유로서 이는 듣는 자의 자유에 속하며 국민 개개인이 정치적, 사회적 현실에 대한 정보를 자유롭게 알 수 있는 권리, 또는 이러한 정보에 대해 접근할 수 있는 권리를 통칭하는 개념이라고 할 수 있다.

이러한 알 권리는 개인을 둘러싼 사회환경의 영향력이 확대되고, 정보기술이 급속하게 발달하면서 개인들 역시 현실에 대한 정보를 얻고자 하는 욕구가 강해짐에 따라 자연스럽게 인권의 문제로 등장하였다. 그러나 아직 어느 나라에서도 알 권리를 헌법 조항이나 실정법으로 다루고 있지는 않으며, 또 여전히 추상적이고 모호한 개념이라는 점에서 볼 때, 과연 국민 개개인이 정부나 거대자본을 상대로 얼마나 유용한 정보를 얻어낼 수 있는지는 미지수로 남아 있다.

한국의 경우에도 비록 알 권리를 헌법적 권리로 인정하고 이에 근거하여 사안을 해결하는 판례도 존재하지만, 알 권리에 대한 이해에 있어 표현할 수 있는 권리ㆍ일반적 정보에 대해 필요한 정보를 취사 선택할 수 있는 자유 등 소극적인 측면과, 정보공개를 청구할 수 있는 권리 등의 적극적인 측면이 섞여 공존하는 등 알 권리에 대한 명확한 정의는 아직 내려져 있지 않다. 그럼에도 현대사회가 민주화되고 정보화 사회로 진행하고 있다는 점에서 알 권리는 점차 그 정당성을 확보해 가고 있으며, 개인의 언론ㆍ표현의 자유가 실현되기 위해서는 반드시 보장되어야 한다는 견해가 설득력을 얻고 있다. 1998년부터 시작된 공공기관의 정보공개제도 또한 국민의 알 권리 충족에 부응하는 것이라고 할 수 있다.

물론 알 권리는 헌법유보조항인 헌법 제21조 제4항과 일반적 법률유보조항인 제37조 제2항에 의하여 제한이 가능하도록 되어 있다. 그럼에도 제37조 제2항에서 보듯이 그 본질적 내용은 침해할 수 없으며, 헌법재판소도 알 권리에 관하여 "직접적 이해관계가 있는 자에 대하여 특단의 사정이 없는 한 의무적으로 공개해야 한다"고 판시하고 있다. 이는 국민의 알 권리의 중요성을 다시 한번 더 확인하는 것이라고 할 수 있는데, 이러한 국민의 알 권리를 위해 언론의 취재, 보도의 정당성이 확보되는 것으로 인정되고 있다.

즉, 언론은 비록 사적 기업이지만 헌법으로 보호되는 유일한 사적 기업으로서 국민들의 알 권리에 근거하여 정부의 기밀주의에 대항할 수 있는 요건을 갖추게 된다. 국민들의 알 권리는 인격형성을 위한 전제이며, 자기실현을 가능케 하는 개인적인 권리로서 인간의 행복추구의 중요한 내용이 되는 것은 물론, 국민이 국정에 참여할 수 있는 근거가 된다. 다시 말하자면 국민들은 언론이 전달하는 국정운영에 관한 많은 정보를 제공받음으로써 올바른 정치적 의사를 형성하여 선거권을 행사하고, 여론형성을 통하여 국정운영에의 참여를 확보하게 되는 것이다.

또한 정부는 국민의 알 권리 차원에서 국정이 투명하고 민주적으로 운영되고 있는가를 알려서 최대한 국민의 신뢰를 얻도록 해야 한다는 점에서도 알 권리는 중요한 구실을 한다. 결국 알 권리는 국민들이 다양한 정보에 자유로이 접근하여 정부의 내부에 축적되어 있는 정보에 스스로 정통하게 하여 주권자로서 올바른 정치적 판단을 내릴 수 있도록 하는데 그 목적이 있다. 이러한 점에서 언론은 주권자로서의 국민들이 정부에 대해 제대로 된 식견을 가지도록 해야 할 의무가 있다고 하겠다.

결론적으로 알 권리는 기밀주의적 정부에 대해서 최대한의 정보를 제공하도록 요구하는 기본원칙이 되며, 대개의 경우 정보청구의 역할을 언론이 맡고 있다는 점에서 정부와 언론은 서로에게 깨어있는 긴장관계가 바람직 하다고 하겠다. 알 권리를 보장하기 위한 정보공개법이 존재하지만 국가안보 등의 예외적 조항이 너무 많아 그 실효성이 문제된다. 그럼에도 개인들은 언론에 의존하지 않을 수 없기 때문에 언론은 정보를 가지고 정부와 줄다리기를 할 수 밖에 없는 관계에 있다. 초기의 알 권리가 언론의 권리로 잘못 인식되었다면 현대의 알 권리는 개인들이 적극적으로 정보를 탐구하는 권리로 법적으로 확립되었다는 것을 언론은 알아야 한다. 즉, 알 권리는 더 이상 언론의 취재ㆍ보도의 자유가 아니며 국민에게 속한 권리이기 때문에 이를 국민에 다시 돌려주도록 노력해야 한다. 이를 위해 언론은 알 권리의 주체인 국민들이 정말 무엇을 알기를 원하는가에 대해서 끊임없는 질문을 해야 한다.

(이재진 한양대 신방과 교수)