Q. 오는 6월 2일 실시되는 지방선거에서는 지자체장·지방의원과 함께 교육감 및 교육의원들도 함께 투표하도록 돼 있어 투표용지 8개에 투표를 해야 한다고 들었습니다. 지자체장과 지방의원은 알겠는데 직선으로 뽑는 교육감은 어떤 일을 하는 자리이고 왜 직선을 하는지, 또 교육장은 무엇이며 왜 선거를 하지 않는지 궁금합니다. 또 교육의원이란 직책은 생소한데 그전에 있었던 교육위원과는 어떻게 다른 것이며 어떤 역할과 기능을 하는 것인지 등 교육행정체제 전반이 어떻게 이뤄져 있는지 궁금합니다.
서울 중랑구 독자 박미영씨

A. 독자 말씀대로 오는 6·2 지방선거에서는 모두 8개의 투표용지에 투표를 해야 합니다. 시장(도지사), 구청장(군수·시장), 시(도)의원, 시(군·구)의원 선거는 익숙하지만 교육감과 교육의원 선거는 아직 낯설다고 하는 사람들이 의외로 많습니다. 또 교육감은 무엇이고 교육장은 무엇인지, 교육의원은 어떤 역할을 하는 자리인지 모르겠다는 질문도 자주 듣게 됩니다.

흔히 교육정책은 중앙 정부인 교육과학기술부가 결정하고 시·도 교육청 등을 통해 전국의 1만1000여개 초·중·고교에 교과부 정책이 내려가 집행되는 것으로 아는 사람들이 많습니다.
하지만 실제 교육정책이 집행되는 과정은 매우 복잡합니다. 시·도별로 교육감의 성향과 생각에 따라 교육정책이 다를 수 있고, 교과부의 정책과는 180도 다른 방향의 정책이 시행될 수도 있습니다. 보건복지나 노동 등의 다른 정책 분야와 달리 교육 분야는 1991년 제정된 '지방교육자치에 관한 법률'에 따라 16개 시·도 교육청이 각기 자율적으로 교육정책을 집행할 수 있도록 돼 있기 때문입니다.

지방교육자치에 관한 법률에 따라 주민 직선으로 선출되는 교육감은 각 시·도 교육청의 수장(首長)입니다. 교육감은 교과부의 권한과 정책을 위임받아 집행하지만 실제 권한은 '교육 소(小)통령'이라 불릴 정도로 막강합니다. 교육감은 관할 시·도의 지역 교육청과 일선 학교의 예산편성권과 교장 등 인사권, 각종 정책 결정권을 갖습니다.

또 유치원·초등학교·중학교까지는 지역 시·군·구 교육청이 관장하지만 전국의 2200여개 고등학교 운영에 대한 지도·감독 권한은 교육감이 갖고 있습니다. 고등학교의 경우 대학 입시 등 교육 소비자인 학부모들의 관심이 높다는 등의 이유로 교육감이 직접 관장합니다. 반면 유치원과 초·중학교는 고등학교에 비해 숫자가 많기 때문에 지역 교육청에서 다루도록 하고 있습니다.

직선제로 선출되는 교육감이 수장인 시·도 교육청 산하에는 지역 교육청이 있습니다. 지역 교육청은 일반 행정자치구나 시·군과 달리 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할 지역으로 하기 때문에 전체 시·군·구 개수 230개보다 훨씬 적은 180곳입니다. 25개 자치구가 있는 서울시의 경우 용산·종로·중구 등 3곳이 중부교육청 하나로 묶여 있는 등 지역 교육청 숫자는 11개입니다. 지역 교육청을 지휘 통괄하는 사람이 교육장입니다. 교육장은 교사 출신 장학관 중에서 교육감이 선정하면 대통령이 임명합니다. 교육장의 권한은 일선 학교 지도·감독 업무에 국한되며 사실상 인사권자인 교육감이 지시하는 대로 움직여야 합니다.

그렇다면 이번에 선거로 뽑는 교육의원은 어떤 자리일까요? 정확히 말해 교육의원은 이번 선거를 통해 처음 뽑습니다. 교육의원은 교육감의 교육 행정을 견제 감독하고 예산 및 중요 정책을 심의·의결하는 정부로 말하면 국회의원과 같은 기능을 하는 직책입니다. 이전까지는 이 역할을 시·도 교육위원회에서 맡았습니다. 하지만 올해 하반기부터 시·도교육위원회는 사라지게 됩니다. 교육위원회 교육위원도 사라지는 것이죠.

교육의원이 종전의 교육위원회 위원과 다른 점은 시·도의회 의원이란 점입니다. 시·도의회 의원을 뽑을 때 교육정책을 다룰 교육의원을 별도로 선출하는 개념인 것이지요. 종전의 교육위원회 위원은 학교운영위원으로 구성된 선거인단에서 간선(間選)으로 뽑았습니다. 그러나 새로 도입되는 교육의원은 주민 직선으로 선출하게 됩니다.

이렇게 별도로 뽑힌 교육의원이 시·도 의회 교육상임위원회의 과반수 이상을 차지하고, 나머지 상임위원은 일반 시·도 의원들이 맡습니다. 예컨대 서울시의 경우 교육위원회(15명)는 교육의원으로 선출된 8명의 교육의원과 일반 시·도 의원으로 선출된 7명으로 구성됩니다. 대도시의 경우 교육의원의 지역구는 국회의원보다 더 넓습니다. 서울의 경우 국회의원 선거구는 48개이지만, 교육의원 선거구는 8개입니다.

교육감 선출방식이 직선(直選)으로 바뀐 것은 2007년부터입니다. 2006년 12월 국회에서 지방교육자치법이 개정됐고, 이듬해 2007년 2월 부산시교육감을 첫 주민 직선으로 뽑았습니다. 당시 법 개정은 "지방교육자치의 완성"이라는 평가를 받았으나 한국교총 등 교원단체들은 "각종 인사와 교육정책마저 정치에 휘둘릴 것"이라며 강하게 반발했습니다. 그 이후로 울산·충북·경남·제주(2007년 12월)와 전북·서울(2008년 7월), 경기(2009년 4월)에서 교육감 선거가 치러졌습니다. 16개 시·도 교육감 선거가 동시에 치러지는 것은 이번이 처음입니다. 단, 교육의원은 이번 선거에 한해서만 별도로 뽑습니다. 2014년 지방선거부터는 교육의원을 따로 뽑지 않고 지방 의원들로만 교육위원회를 구성합니다.

☞ 직선 교육감 권한은… 학생 생활 교육·시험방식·교과교실제 확대 등 장관보다 더 큰 영향력 가져


교육감은 '교육 소(小)통령'이라고 불릴 정도로 권한이 막강합니다. 외국어고나 자율형사립고 등의 설치·폐지 ▲교과교실제의 확대 ▲학생 평가방식 결정 ▲교원 인사 등 학교 운영에 관한 주요 사항을 교육감이 결정합니다.

교육감은 이처럼 자체적으로 교육정책을 결정해 자녀의 학교 생활에 결정적인 영향을 미치게 됩니다. 어떻게 보면 학교 정책에 대해선 교과부 장·차관보다 영향력이 더 클 수도 있습니다.

중앙정부가 추진하는 교육정책이 교육감과 교육의원의 성향에 따라 정반대로 추진될 수도 있습니다. 대표 사례가 지난 3월 교과학습 진단평가입니다. 진단평가는 학업성취도 평가와 함께 교육 당국이 전국의 모든 학생을 대상으로 치르는 시험인데, 진보 성향의 김상곤 교육감이 이끌던 경기도교육청은 다른 시·도와 달리 학교별로 시험 참여 여부를 결정토록 했습니다.

교육감은 조례안의 작성 권한도 갖고 있습니다. 지난해 김상곤 경기교육감이 복장과 두발 길이를 규제해선 안 된다는 내용의 '학생인권조례안'을 만든 것도 이 때문입니다. 이와 함께 "학교가 야간자율학습과 보충수업 등을 강제해선 안 된다"는 '정규교과 외 학습선택권' 조항도 포함시켜 논란을 일으켰습니다. 작년 이명박 정부가 추진한 '학원 10시 규제' 정책이 실패한 것도, 일부 시·도 교육감이 이 조례안을 아예 올리지 않거나 일부 시·도 교육위원회에서 조례안 심의를 보류했기 때문입니다.

학생 시험 평가 방식도 교육감의 권한입니다. 올해부터 서울의 초등학교 3~6학년과 중·고교생 시험에서 서술형 평가 문항을 30%로 늘린 것도 서울시 교육감(권한대행)이 결정했기 때문입니다. 하지만 법으로 정해져 있는 기본 교육과정과 교육내용은 교육감도 바꿀 수 없습니다.